Paraguay enfrenta un problema estructural que conecta dos dimensiones que suelen analizarse por separado: la informalidad laboral y el déficit de la Caja Fiscal. Mientras el debate sobre la reforma previsional suele concentrarse en la edad mínima de jubilación, los años de aporte o las tasas de contribución, la debilidad de la base contributiva y tributaria del país también condiciona la sostenibilidad del sistema.
Actualmente, el 60% de la población ocupada trabaja en condiciones de informalidad. En la ocupación no agropecuaria existen aproximadamente 2,9 millones de trabajadores, de los cuales solo 1,2 millones tienen empleos formales. Es decir, 1,7 millones de personas están fuera de un esquema contributivo regular. La mayoría de estos trabajadores debería aportar al Instituto de Previsión Social (IPS), no a la Caja Fiscal. Sin embargo, el impacto macroeconómico es indirecto.
Cuando el sector privado no ofrece empleo formal con cobertura previsional, el empleo público se vuelve relativamente más atractivo. No solo por estabilidad salarial, sino por acceso a jubilación. En un contexto donde seis de cada diez trabajadores no tienen protección previsional, el Estado pasa a ser percibido como la vía más segura hacia una jubilación futura. Esto genera incentivos para buscar empleo público y, con el tiempo, tendería a ampliar la base de futuros beneficiarios de la Caja Fiscal, aumentando su carga estructural. Si el Estado crece como respuesta a un mercado laboral informal, la sostenibilidad previsional se torna más difícil.
La informalidad empresarial refuerza este círculo. De aproximadamente 450 mil micro, pequeñas y medianas (Mipymes) en el país, solo 54 mil están inscriptas en IPS, es decir, apenas el 12,1%, según el Observatorio de Mipymes del Ministerio de Industria y Comercio (MIC). Si bien cuentan con Registro Único del Contribuyente (RUC), la baja inscripción en IPS refleja limitaciones en la formalización laboral. Esto limita la masa contributiva del sistema previsional del IPS y reduce la calidad del empleo privado disponible.
Esta situación también incide en la sostenibilidad del sistema previsional público. En 2025, la Caja Fiscal registró un déficit de USD 380 millones, de los cuales USD 170 millones fueron cubiertos con el superávit del programa civil y USD 210 millones con ingresos tributarios del Tesoro. De esta manera, cuando los aportes resultan insuficientes, el financiamiento proviene de recursos generales del Estado.
Ese financiamiento tiene un costo de oportunidad. Cada guaraní destinado a cubrir el déficit previsional es un guaraní menos para inversión en infraestructura, educación, empleo o mejora de servicios públicos. Mientras exista déficit en la Caja Fiscal, el espacio fiscal se reduce. El superávit del programa civil hoy actúa como amortiguador; sin embargo, no es infinito. En la medida en que ese colchón se agote, la presión recaerá aún más sobre los ingresos tributarios corrientes.
Asimismo, una economía con alta informalidad restringe la capacidad recaudatoria efectiva del Estado. Si el déficit de la Caja Fiscal se financia con ingresos tributarios, con una base tributaria estrecha, el esfuerzo fiscal requerido es mayor. El gasto previsional comienza a competir con la inversión y las políticas públicas que podrían fortalecer el empleo formal. Así, dicho déficit no es solo un problema contable, sino una restricción al desarrollo.
El vínculo fiscal también tiene una dimensión menos visible. Aunque los trabajadores informales no aportan regularmente a un sistema previsional, sí contribuyen al financiamiento del Estado a través de los impuestos al consumo. Mediante sus compras pagan el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), tributos que forman parte de los ingresos generales del Tesoro y que, en última instancia, ayudan a cubrir el déficit de la Caja Fiscal. De esta forma, una parte de la población que no puede acceder a una jubilación termina contribuyendo indirectamente a financiar el déficit del sistema previsional público.
El gobierno destaca que en los últimos dos años se generaron 242.445 empleos, de los cuales el 70% fueron formales. Esto implica 84.856 nuevos empleos formales por año y 36.367 informales. Así, la creación de empleo formal superó a la de empleo informal en 48.489 puestos por año.
Si se asume, bajo supuestos simples en un escenario base, que la ocupación no agropecuaria se mantiene constante y cada empleo formal nuevo reemplaza a un trabajador informal, cerrar la brecha de 1,7 millones de informales tomaría aproximadamente 35 años. Sin embargo, este escenario es optimista. En la práctica, también se crean empleos informales y la población ocupada crece, lo que extiende el horizonte real.
En este contexto, avanzar en la formalización laboral y empresarial resulta prioritario para mejorar la calidad del empleo privado y reducir los incentivos a migrar hacia el sector público como única alternativa de estabilidad y seguridad social. En la medida en que más trabajadores coticen en esquemas previsionales distintos a la Caja Fiscal, disminuye la presión estructural sobre el sistema y la necesidad de financiar su déficit con recursos tributarios generales que podrían tener un uso con mayor impacto en el desarrollo.
Una economía más formal genera mayor espacio fiscal. Ese espacio permite cubrir déficits temporales y, al mismo tiempo, invertir en educación, infraestructura y políticas que fortalezcan el sector privado. En el largo plazo, eso reduce la presión estructural sobre la Caja Fiscal.
La propuesta de reforma previsional, y cuyo tratamiento legislativo se encuentra a la fecha de este artículo pospuesta indefinidamente, puede contener el crecimiento del déficit, aunque no resolverá el problema si la economía continúa operando con altos niveles de informalidad.
El desafío no es solo equilibrar la Caja Fiscal hoy, sino construir una estructura productiva capaz de sostenerla mañana sin ampliar el tamaño del Estado ni comprometer el espacio fiscal. Si los niveles de informalidad se mantienen altos, cualquier reforma previsional tendrá efectos limitados. Lograr la formalización total no solo mejorará la calidad del empleo: también ampliará la base contributiva, contribuyendo a la sostenibilidad fiscal y reduciendo la presión sobre el sistema previsional.
Foto principal: El ministro de Economía y Finanzas, Carlos Fernández Valdovinos, y el presidente de la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Senado, Silvio Ovelar, durante el tratamiento de la reforma de la Caja Fiscal en reunión de este miércoles 10 de marzo.
